Высшая школа. Контроль
Мониторинг вузов: всевидящее око регуляторной гильотины
Андрей Марголин. Как и что нужно отсекать, если представление вузами отчетных показателей утратило связь с реальностью
Андрей Маркович Марголин
E-mail: margolin-am@ranepa.ru
Доктор экономических наук, профессор, проректор Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (119 571, РФ, Москва, Вернадского пр., 82/1).
Аннотация
В данной статье анализируются открытые данные результатов мониторинга эффективности вузов г. Москвы за 2017−2018 гг. Предполагается, что обязательное ежегодное представление вузами большого количества отчетных показателей практически утратило связь с реальностью. Более того, вузы часто представляют не вполне достоверную информацию. Подобные случаи трудно объяснить исключительно техническими ошибками. Недостоверные сведения весьма разнообразны и касаются как образовательной, так и научно-исследовательской и финансово-экономической деятельности. Показано, что на основе данных о формальном выполнении пороговых значений показателей мониторинга практически невозможно сделать объективные выводы об эффективности работы вузов. Значительная часть содержащихся в мониторинге показателей дублируется другими формами отчетности. Поэтому предоставляемую вузами отчетность для проведения мониторинга логично рассматривать с позиций применения инструментария так называемой «регуляторной гильотины», предназначение которой заключается в содержательном анализе и корректировке (или даже отмене) действующих нормативных правовых актов.
Ключевые слова: мониторинг эффективности деятельности вузов, регуляторная гильотина, формальная и избыточная отчетность, совершенствование системы показателей оценки деятельности вузов.
Ключевые слова: мониторинг эффективности деятельности вузов, регуляторная гильотина, формальная и избыточная отчетность, совершенствование системы показателей оценки деятельности вузов.
Введение
В российском высшем образовании прослеживается ряд обнадеживающих тенденций: ведущие университеты поднимаются в международных рейтингах, платформы дистанционного образования достаточно быстро развиваются, усиливается взаимодействие вузов с союзами работодателей, уменьшается количество защит сомнительных диссертаций. Тем не менее ни администрации, ни профессорско-преподавательскому составу зачастую не удается сконцентрироваться на повышении конкурентоспособности вуза, разработке и реализации образовательных программ, отвечающим самым высоким современным требованиям. Во многом это происходит по причине избыточных и порой логически необъяснимых требований к отчетности, предоставляемой контрольно-надзорным органам.
Студенты, обучающиеся менеджменту, государственному и муниципальному управлению, управлению персоналом, уже на младших курсах понимают, что любое чрезмерное усиление контроля всегда приводит к подмене содержательных показателей формальными. Последние не только никому не нужны, но и способны исказить до неузнаваемости реальные оценки качества.
Ниже проблема формальной и избыточной отчетности рассматривается на примере открытых официальных данных мониторинга эффективности вузов г. Москвы за 2017−2018 гг. [1, 2]. Будет показано, что обязательное ежегодное представление вузами большого количества отчетных показателей, принимаемых во внимание при подготовке мониторинга, практически утратило связь с реальной действительностью и, по сути, превратилось в дань формализму. Причем, как и при любом «торжестве отчетности над здравым смыслом», приведенные в дальнейшем результаты анализа подтверждают общеизвестный тезис о том, что в действительности отчетные показатели мониторинга создают лишь иллюзию контроля качества образования. Если данная гипотеза верна — а автор убежден в том, что это именно так, — то предоставляемую вузами отчетность для проведения мониторинга логично рассматривать с позиций применения инструментария так называемой «регуляторной гильотины», предназначение которой и заключается в содержательном анализе и корректировке (или даже отмене) действующих нормативных правовых актов.
Студенты, обучающиеся менеджменту, государственному и муниципальному управлению, управлению персоналом, уже на младших курсах понимают, что любое чрезмерное усиление контроля всегда приводит к подмене содержательных показателей формальными. Последние не только никому не нужны, но и способны исказить до неузнаваемости реальные оценки качества.
Ниже проблема формальной и избыточной отчетности рассматривается на примере открытых официальных данных мониторинга эффективности вузов г. Москвы за 2017−2018 гг. [1, 2]. Будет показано, что обязательное ежегодное представление вузами большого количества отчетных показателей, принимаемых во внимание при подготовке мониторинга, практически утратило связь с реальной действительностью и, по сути, превратилось в дань формализму. Причем, как и при любом «торжестве отчетности над здравым смыслом», приведенные в дальнейшем результаты анализа подтверждают общеизвестный тезис о том, что в действительности отчетные показатели мониторинга создают лишь иллюзию контроля качества образования. Если данная гипотеза верна — а автор убежден в том, что это именно так, — то предоставляемую вузами отчетность для проведения мониторинга логично рассматривать с позиций применения инструментария так называемой «регуляторной гильотины», предназначение которой и заключается в содержательном анализе и корректировке (или даже отмене) действующих нормативных правовых актов.
Термин «регуляторная гильотина» был введен в деловой оборот международной консалтинговой компанией Jacobs, Cordova & Associates. В настоящее время он широко используется в разных странах мира, включая Российскую Федерацию, где в течение года планируется оценить необходимость существования 9 тыс. нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования [подробнее об этом см. 3, 4].
Завышенные цифры доходов
Приведем конкретные примеры, подтверждающие сформулированные во введении тезисы. Важно отметить, что рассматриваемая проблема формальной и избыточной отчетности носит системный характер и в этом смысле конкретные названия вузов особого значения не имеют. Именно поэтому в дальнейшем изложении использована сквозная нумерация вузов, сведениями из отчетности которых иллюстрируются недостатки показателей, применяемых в мониторинге.
Так, один из типичных случаев представления нерепрезентативной информации для проведения мониторинга вузов можно найти в данных, представленных вузом № 1. Характерно, что в 2017 году этот вуз считался выполнившим все без исключения пороговые значения нормативных показателей Минобрнауки, а в 2018 году не выполнил норматив по образовательной деятельности (принял студентов с относительно низкими баллами ЕГЭ). При этом существенно улучшились показатели по научно-исследовательской и финансово-экономической деятельности.
Рассмотрим эти данные подробнее. Из них, в частности, следует, что доходы вуза из всех источников финансирования в 2017 году составили 113,32 млн руб. (причем 100% этих доходов — из внебюджетных источников). Из них:
- 87,43% (или 99,08 млн руб.) — доходы от образовательной деятельности;
- 11,95% (или 13,54 млн руб.) — доходы от научных исследований и разработок.
Из приведенных в мониторинге данных также следует, что общая численность студентов, обучающихся по программам бакалавриата, специалитета и магистратуры, составляла 270 чел. (в том числе очников — 74, заочников — 196), а численность слушателей программ ДПО — 239 чел. (аналогичные показатели 2018 года соответственно: 138, 10, 128 и 193 чел.).
Даже если допустить, что программы высшего образования в очной и заочной формах, а также программы ДПО «продавались» по одной и той же цене, можно убедиться, что эта цена в 2017 году составила: 99 080 тыс. руб.: (270 + 239) чел. = 194,7 тыс. руб./чел. (в 2018 году, на фоне сокращения численности студентов и слушателей, даже 284,1 тыс. руб./чел.).
Для того чтобы увидеть реальную картину стоимости обучения, целесообразно обратиться к сайту вуза. Так, из размещенного там приказа следует, что максимальная стоимость обучения на очном отделении составляет 60 тыс. руб./чел. в семестр (120 тыс. руб. в год), а на заочном отделении — 50 тыс. руб./чел. в семестр (100 тыс. руб. в год). При этом на большинстве направлений подготовки в заочном формате эти цены составляют 78 тыс. руб. в год (никакой информации о корректировке этих показателей в 2018 году на сайте вуза нет).
Кроме этого, стоимость обучения с использованием дистанционных технологий по всем направлениям подготовки составляет всего лишь 56 тыс. руб. в год. Что же касается стоимости программ ДПО, то:
- программа МВА продолжительностью 1 250 часов (т. е, по сути, около двух лет) «продается» за 240 тыс. руб. за весь период обучения (или 120 тыс. руб. в год);
- программа переподготовки продолжительностью 503 часа (расширенный курс) — 63,5 тыс. руб. в год;
- программы повышения квалификации — 5 900 руб./чел.
Допустим, все типы программ «продаются» по максимальным ценам, никто не учится дистанционно, никому не предоставляются скидки на обучение. Тогда получаем: 74×120 + 196×100 + 239×120 = 8 880 + 19 600 + 28 680 = 57 160 тыс. руб. (или 57,16 млн руб.), что значительно меньше заявленной в мониторинге цифры 99,08 млн руб.
В действительности, поскольку скидки на обучение предоставляются, а дистанционно (это дешевле всего) студенты все-таки учатся и далеко не все из них проходят программы МВА, получается, что цифры доходов по образовательной деятельности в 2017 году были завышены более чем в два раза, а в 2018 году — не менее чем в три раза.
Отчетные показатели мониторинга создают лишь иллюзию контроля качества образования.
Таким образом, данные для проведения мониторинга, представленные вузом № 1, трудно считать достоверными. Это, прежде всего, относится к доходам от образовательной деятельности, которые явно завышены, и весьма существенно. Это легко подтверждается при ознакомлении с данными бухгалтерской (финансовой) отчетности вуза, доступной в сети Интернет.
Является ли этот пример уникальным? Нет, не является. Ниже приведены несколько аналогичных случаев представления вузами недостоверной информации.
Является ли этот пример уникальным? Нет, не является. Ниже приведены несколько аналогичных случаев представления вузами недостоверной информации.
Метаморфозы нулей
Вуз № 2 в 2017 и в 2018 годах формально не выполнил лишь один из семи пороговых значений показателей мониторинга. Обратим внимание на показатели его научно-исследовательской деятельности (пороговое значение превышено в 2017 году на 13%, в 2018 — на 26%), которые, на первый взгляд, выглядят вполне репрезентативно.
Однако при более детальном изучении обращают на себя внимание «нули», характеризующие публикационную активность вуза и в 2017, и в 2018 году (показатели 2.1−2.3 данных мониторинга). Более того, недостоверность представленной информации становится очевидной при анализе раздела «Дополнительные характеристики» (подраздел «Научная деятельность»), из которого следует, что «общий объем средств, поступивших (за отчетный год) от выполнения НИОКР, выполненных собственными силами» (показатель № 10) равен нулю. Также нулю равен и «общий объем средств, поступивших (за отчетный год) от выполнения работ, услуг, связанных с научными, научно-техническими, творческими услугами и разработками, выполненных собственными силами» (показатель № 11). Причем и эти данные относятся как к 2017-му, так и к 2018 году. То есть в действительности никаких исследований вуз № 2 не выполнял, либо он грубо ошибся при представлении данных мониторинга, что не было выявлено.
Не выше и качество информации, представленной данным вузом по образовательной деятельности. Действительно, при доходах за счет всех источников финансирования в объеме 71,5 млн руб. и доле доходов от образовательной деятельности, равной 59,95% (данные за 2018 год; дополнительные показатели № 48 и № 53), суммарные доходы от образовательной деятельности должны были составить 0,5995×71,5 = 42,6 млн руб. При этом общее количество студентов, приведенное вузом в данных мониторинга, составило 51 чел. на очной и 57 чел. на заочной форме. Обратившись к данным сайта вуза, можно убедиться в том, что максимальная стоимость обучения на очном отделении составляет 115,17 тыс. руб./год, а на заочном — 73,95 тыс. руб./год. Но тогда объем поступлений от образовательной деятельности не мог превысить (115,17×51 + 73,95×57) x 10-3= 10,1 млн руб., что в четыре раза меньше по сравнению с данными мониторинга.
Гротескные примеры по вузу № 2 можно продолжать и далее. Например, в правилах приема на 2019 год указаны по восемь (!) направлений подготовки в бакалавриате и магистратуре при общей численности профессорско-преподавательского состава (ППС) 26 человек. Любому непредвзятому специалисту эти цифры дадут практически исчерпывающую информацию о возможном качестве образования.
Однако при более детальном изучении обращают на себя внимание «нули», характеризующие публикационную активность вуза и в 2017, и в 2018 году (показатели 2.1−2.3 данных мониторинга). Более того, недостоверность представленной информации становится очевидной при анализе раздела «Дополнительные характеристики» (подраздел «Научная деятельность»), из которого следует, что «общий объем средств, поступивших (за отчетный год) от выполнения НИОКР, выполненных собственными силами» (показатель № 10) равен нулю. Также нулю равен и «общий объем средств, поступивших (за отчетный год) от выполнения работ, услуг, связанных с научными, научно-техническими, творческими услугами и разработками, выполненных собственными силами» (показатель № 11). Причем и эти данные относятся как к 2017-му, так и к 2018 году. То есть в действительности никаких исследований вуз № 2 не выполнял, либо он грубо ошибся при представлении данных мониторинга, что не было выявлено.
Не выше и качество информации, представленной данным вузом по образовательной деятельности. Действительно, при доходах за счет всех источников финансирования в объеме 71,5 млн руб. и доле доходов от образовательной деятельности, равной 59,95% (данные за 2018 год; дополнительные показатели № 48 и № 53), суммарные доходы от образовательной деятельности должны были составить 0,5995×71,5 = 42,6 млн руб. При этом общее количество студентов, приведенное вузом в данных мониторинга, составило 51 чел. на очной и 57 чел. на заочной форме. Обратившись к данным сайта вуза, можно убедиться в том, что максимальная стоимость обучения на очном отделении составляет 115,17 тыс. руб./год, а на заочном — 73,95 тыс. руб./год. Но тогда объем поступлений от образовательной деятельности не мог превысить (115,17×51 + 73,95×57) x 10-3= 10,1 млн руб., что в четыре раза меньше по сравнению с данными мониторинга.
Гротескные примеры по вузу № 2 можно продолжать и далее. Например, в правилах приема на 2019 год указаны по восемь (!) направлений подготовки в бакалавриате и магистратуре при общей численности профессорско-преподавательского состава (ППС) 26 человек. Любому непредвзятому специалисту эти цифры дадут практически исчерпывающую информацию о возможном качестве образования.
Иллюзия качества
Другой пример. Вуз № 3 представил беспрецедентную по своей уровню противоречивости информацию о своей деятельности.
Судя по данным мониторинга, этому вузу удалось превысить пороговые значения по научно-исследовательской деятельности в 20 раз. Доходы вуза из всех источников составили 42,015 млн руб. (у вуза только внебюджетные поступления), доходы от приносящей доход деятельности в расчете на одного научно-педагогического работника — 8,24 млн руб. (показатель 4.1), общая численность студентов — 100 чел. Если принять во внимание, что численность работников образовательной организации, общая численность ППС и общая численность научных работников заявлены равными нулю (дополнительные характеристики; показатели № 21, 22 и 23) в сочетании с данными о средней заработной плате ППС и научных работников в размере 152,75 и 4,77 тыс. руб. в мес. (там же, показатели № 28 и 29), то дополнительная аргументация о несоответствии данной информации элементарной логике не потребуется.
Из приведенных сведений следует, что информация, предоставляемая вузами для проведения мониторинга, часто не соответствует действительности. Тем не менее, формальное выполнение пороговых значений показателей мониторинга создает иллюзию пристойного качества работы таких вузов. А за подобные иллюзии приходится дорого платить в будущем. И так происходит каждый раз, когда форма становится важнее содержания.
Это подтверждается и другими гротескными примерами, которыми изобилуют данные мониторинга. Например, практически все вузы перевыполнили пороговые значения показателя по научно-исследовательской деятельности. Формально это удалось даже вузу № 4, в котором, как следует из официальных данных за 2018 год, обучается очно лишь 18 студентов очно-заочно — два и заочно — 71. При этом здесь работает 14 преподавателей со среднемесячной заработной платой 12,73 (!) тыс. руб. в мес., научных работников нет совсем, а показатели финансово-экономической деятельности вуза более чем в пять раз ниже установленных пороговых значений.
Судя по данным мониторинга, этому вузу удалось превысить пороговые значения по научно-исследовательской деятельности в 20 раз. Доходы вуза из всех источников составили 42,015 млн руб. (у вуза только внебюджетные поступления), доходы от приносящей доход деятельности в расчете на одного научно-педагогического работника — 8,24 млн руб. (показатель 4.1), общая численность студентов — 100 чел. Если принять во внимание, что численность работников образовательной организации, общая численность ППС и общая численность научных работников заявлены равными нулю (дополнительные характеристики; показатели № 21, 22 и 23) в сочетании с данными о средней заработной плате ППС и научных работников в размере 152,75 и 4,77 тыс. руб. в мес. (там же, показатели № 28 и 29), то дополнительная аргументация о несоответствии данной информации элементарной логике не потребуется.
Из приведенных сведений следует, что информация, предоставляемая вузами для проведения мониторинга, часто не соответствует действительности. Тем не менее, формальное выполнение пороговых значений показателей мониторинга создает иллюзию пристойного качества работы таких вузов. А за подобные иллюзии приходится дорого платить в будущем. И так происходит каждый раз, когда форма становится важнее содержания.
Это подтверждается и другими гротескными примерами, которыми изобилуют данные мониторинга. Например, практически все вузы перевыполнили пороговые значения показателя по научно-исследовательской деятельности. Формально это удалось даже вузу № 4, в котором, как следует из официальных данных за 2018 год, обучается очно лишь 18 студентов очно-заочно — два и заочно — 71. При этом здесь работает 14 преподавателей со среднемесячной заработной платой 12,73 (!) тыс. руб. в мес., научных работников нет совсем, а показатели финансово-экономической деятельности вуза более чем в пять раз ниже установленных пороговых значений.
В мониторинге есть обязательные показатели, по сути лишенные практического смысла.
Как же вузы «добиваются» выполнения пороговых значений показателей мониторинга по научно-исследовательской деятельности? Для этого есть достаточно механизмов. В порядке рабочей гипотезы расскажем лишь о некоторые из них:
- обмен научными заказами между дружественными вузами. Если один вуз заказал другому исследование на 20 млн. руб и получил встречный заказ на эквивалентную сумму, то оба вуза увеличили объемы выполнения НИОКР;
- получение псевдозаказов на проведение прикладных исследований от дружественных компаний негосударственного сектора экономики. Обязательства перед заказчиком выполняются внешними специалистами, которых сам заказчик подскажет вузу;
- заключение контрактов с научно-педагогическими работниками таким образом, чтобы их численность по состоянию на 1 октября (дата фиксации численности научно-педагогических работников, установленная правилами мониторинга) была минимальной.
Приведенный анализ в основном касается качества представленной для мониторинга информации негосударственными вузами. Государственные вузы, как правило, относятся к представлению сведений более ответственно, но не всегда избегают искажения показателей отчетности.
Так, все вузы представляют данные об «усредненном по реализуемым направлениям (специальностям) минимальном балле ЕГЭ студентов, принятых по результатам ЕГЭ на обучение по очной форме на программы бакалавриата и специалитета» (показатель № 1.4 раздела «Образовательная деятельность»). Интересно, что в одном из государственных вузов (вуз № 5) в 2018 году минимальный балл ЕГЭ более чем на 12 баллов «превысил» аналогичный показатель Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова (72,19 — в вузе № 5 и 59,62 — в МГУ). Этот «разрыв» даже увеличился по сравнению с 2017 годом (71,32 и 59,54 балла соответственно). Не надо быть крупным экспертом в области высшего образования для того, чтобы предположить завышение, причем весьма существенное, рассматриваемого показателя по вузу № 5. В этом можно легко убедиться, изучив приказы о зачислении (соответствующая ссылка на сайте вуза по состоянию на середину марта 2019 г. была недоступна).
Что должно стать целью регуляторной гильотины — отдельные показатели или мониторинг в целом?
Дело в том, что эти и все другие приведенные выше недостоверные данные существуют «сами по себе», в отрыве от реальной оценки качества образования. В мониторинге есть обязательные показатели, по сути лишенные практического смысла. К ним, в частности, относятся:
- показатель № 2.3 «Количество цитирований публикаций, изданных за последние 5 лет, индексируемых в Российском индексе научного цитирования, в расчете на 100 НПР» и показатель № 2.6 «Число публикаций организации, индексируемых в информационно-аналитической системе научного цитирования РИНЦ, в расчете на 100 НПР» (раздел «Научно-исследовательская деятельность»). Наличие этих показателей стимулирует вузы к увеличению числа публикаций без какого-либо внимания к их качеству, а также подталкивает к перекрестному цитированию работ почти в промышленных масштабах. В данных мониторинга вузов много информации об абсурдных данных, подтверждающих этот вывод. Каждый, кто потратит немного времени на сопоставление фактических данных о количестве публикаций и числа цитирований в вузах с разным научным потенциалом, увидит, что в данном случае проблема «погони за количеством в ущерб качеству» носит системный характер;
- показатель № 5.6 (раздел «Инфраструктура») — «Количество персональных компьютеров в расчете на одного студента (приведенного контингента)». Очевидно, что стоящие на балансе, но морально и физически устаревшие компьютеры увеличат значение рассматриваемого показателя, но ничего содержательного для объективной оценки потенциала вуза в области развития информационных технологий не дадут;
- показатель № 5.8 (раздел «Инфраструктура») — «Количество экземпляров печатных учебных изданий (включая учебники и учебные пособия) из общего количества единиц хранения библиотечного фонда, состоящих на учете, в расчете на одного студента (приведенного контингента)». Главное, чтобы у студента была возможность получения необходимой литературы в бумажной или электронной форме, а доля «экземпляров печатных учебных изданий» никакого значения не имеет;
- показатель № 32 «Общее число образовательных программ высшего образования, реализуемых совместно с зарубежными вузами и ведущих к получению двух дипломов» (раздел «Дополнительные показатели», подраздел «Международная деятельность»). Можно заключить много договоров с зарубежными партнерами, содержащих опцию по получению второго диплома. При этом такая возможность может и не использоваться, а лишь отражаться в форме мониторинга для увеличения рассматриваемого показателя. В альтернативном варианте вуз может иметь лишь одну совместную программу, все студенты которой получат два полновесных диплома. Но с точки зрения формальной отчетности, второй вуз значительно уступит первому.
Сайт http://hirsch.nauchnik.org/ прямо предлагает на платной основе: «Повысим индекс Хирша в РИНЦ. Результат нашей работы Вы увидите в РИНЦ уже через две недели». И хотя к науке работа этого сайта никакого отношения не имеет, сам факт его появления заслуживает скорее позитивной оценки, поскольку привлекает всеобщее внимание к бессмысленности применяемых методов контроля результативности научной деятельности.
Проблема предоставления формальной, избыточной отчетности носит системный характер.
Характерно также, что значительная часть данных мониторинга дублируется при заполнении вузами других обязательных форм статистической отчетности. Это, в частности, следует из инструктивного письма Министерства образования и науки от 29.03.2018 г. № ИК-463/05, где прямо отмечается, что «в целях оптимизации управления отчетностью, предоставляемой образовательными организациями в Минобрнауки России, электронная версия формы № 1 — Мониторинг предусматривает автоматическую синхронизацию с данными формы федерального статистического наблюдения № ВПО-1…» [5].
Получается, что: а) объективные выводы об эффективности деятельности вузов на основании данных мониторинга сделать практически невозможно; б) многие его показатели дублируются другими формами отчетности.
Получается, что: а) объективные выводы об эффективности деятельности вузов на основании данных мониторинга сделать практически невозможно; б) многие его показатели дублируются другими формами отчетности.
Цель регуляторной гильотины
Примечательно, что до настоящего момента в статье рассматривались лишь качественные характеристики недостатков показателей мониторинга вузов. Но эти недостатки имеют и вполне осязаемое количественное измерение. На заполнение форм и их проверку, пусть и весьма поверхностную, тратится рабочее время как в вузе, так и в контрольно-надзорных органах. К отмеченным затратам необходимо прибавить и величину ущерба, связанную с формированием в контрольно-надзорных органах и общественном мнении иллюзорных представлений о приемлемом качестве образования в достаточно большом числе вузов.
В терминах оценки регулирующих воздействий [см., например, 6, 7] это означает, что продолжение сложившейся практики сбора информации для мониторинга ведет лишь к непроизводительному расходованию бюджетных средств и доходов вузов, которые, вместо усилий по предоставлению требуемой и, по сути, зачастую избыточной информации, могли бы сконцентрироваться, например, на повышении квалификации своих преподавателей и качества образовательных программ.
В этом контексте возникает следующий закономерный вопрос: что же должно стать целью регуляторной гильотины — отдельные показатели или мониторинг в целом? На первый взгляд, вполне достаточно скорректировать систему показателей с учетом накопленного мирового и отечественного опыта подготовки разнообразных рейтингов и рэнкингов университетов, а также результатов исследований, содержащих соответствующие рекомендации.
Выполненный анализ, однако, показывает, что совершенствование отдельных показателей не поможет принципиальному решению проблемы. Использование инструментария регуляторной гильотины должно выявить недостатки мониторинга в целом, отменить который не только можно, но и нужно. Для того чтобы вместе с водой не выплеснуть ребенка и получить надежную, принятую профессиональным сообществом методику оценки качества образования, представляется целесообразным усовершенствовать саму систему показателей оценки и методику определения их пороговых, исходя из следующих основных принципов:
- обеспечение объективности и прозрачности системы показателей оценки деятельности вузов для профессионального сообщества с целью исключения формального, в ущерб содержанию, контроля их выполнения;
- существенное сокращение количества показателей отчетности вузов и создание условий для автоматического определения показателей качества образования на основе обязательных сведений, размещаемых в сети Интернет;
- разработка универсального программного продукта, обязательного для использования вузами и обеспечивающего единообразные форматы представления информации для контрольно-надзорных органов;
- совершенствование процедуры государственной аккредитации, ориентированной преимущественно на анализ информации, содержащейся на официальных сайтах вузов, в сочетании с выборочными выездными проверками ее достоверности.
Выводы
1
Обязательное ежегодное представление вузами большого количества отчетных показателей, по сути, превратилось в дань формализму. Результаты мониторинга деятельности образовательных организаций, создают лишь иллюзию контроля качества. По этой причине нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения мониторинга, целесообразно исследовать с помощью регуляторной гильотины.
2
Выявлены многочисленные случаи представления вузами не вполне достоверной информации, что трудно объяснить исключительно техническими ошибками. Ложные сведения весьма касаются как образовательной, так и научно-исследовательской и финансово-экономической деятельности. Проблема предоставления формальной, избыточной отчетности носит системный характер.
3
На основе данных о формальном выполнении пороговых значений показателей мониторинга практически невозможно сделать объективные выводы об эффективности вузов. Значительная часть показателей, содержащихся в мониторинге, дублируется другими формами отчетности. Отмеченные недостатки имеют не только качественное, но и количественное измерение. Сбор информации для мониторинга ведет к непроизводительному расходованию бюджетных средств и доходов вузов, которые могли бы тратиться, например, на повышение квалификации преподавателей и качества образовательных программ.
4
В целом недостатки мониторинга столь велики, что совершенствованием его отдельных показателей проблему не решить. Использование инструментария регуляторной гильотины с высокой вероятностью приведет к выводу о целесообразности его отмены. А это, в свою очередь, означает необходимость совершенствования методики оценки качества образования, использования системы соответствующих показателей и их пороговых значений, принятой профессиональным сообществом, исключающей формальный контроль их выполнения. При этом отчетность вузов целесообразно существенно сократить.
Необходимо создать условия для автоматического определения показателей качества образования на основе обязательных сведений, размещаемых в сети Интернет. Одним из ключевых элементов системы оценки качества деятельности вузов может стать совершенствование процедуры государственной аккредитации, ориентированной преимущественно на анализ информации, содержащейся на официальных сайтах вузов, в сочетании с выборочными выездными проверками ее достоверности.
Литература
1. Информационно-аналитические материалы по результатам проведения мониторинга эффективности деятельности образовательных организаций высшего образования 2017 года. Центральный федеральный округ, г. Москва. URL: indicators.miccedu.ru/monitoring/2017/_vpo/material.php?type=2&id=10 301
2. Информационно-аналитические материалы по результатам проведения мониторинга эффективности деятельности образовательных организаций высшего образования 2017 года. Центральный федеральный округ, г. Москва. URL: http://indicators.miccedu.ru/monitoring/_vpo/material.php?type=2&id=10 301
3. Голодникова А. Е., Ефремов А. А., Соболь Д. В., Цыганков Д. Б., Шклярук М. С.Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего. М.: Изд. НИУ ВШЭ, 2018. 192 с.
4. Гильотина от правительства: как власти хотят снизить требования к бизнесу // URL: https://www.rbc.ru/economics/15/01/2019/5c3df76f9a7947214d11adcf
5. Инструктивное письмо «О порядке предоставления данных по форме «Мониторинг по основным направлениям деятельности образовательной организации высшего образования за 2017 год (форма № 1 — Мониторинг)». Приложение к письму Минобрнауки № ИК-463/05 от 29.03.2018 «О проведении мониторинга эффективности образовательных организаций высшего образования в 2018 году». URL: file:///C:/Users/user/Downloads/ik463_05_ot29.pdf
6. Голодникова А. Е., Цыганков Д. Б.«Таргетирование» оценки регулирующего воздействия: международные подходы и российская практика // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 4. С. 7−40.
7. Марголин А. М., Бучнев О. А. Правотворческая деятельность: оценка регулирующего воздействия // Проблемы теории и практики управления. 2014. № 1.С. 24−28.
8. THE Methodology. How to use the rankings: Frequently asked questions. September, 28, 2015. URL: https://www.timeshighereducation.com/student/advice/how-use-rankings-frequently-asked-questions
9. Academic Ranking of World Universities. URL: http://www.shanghairanking.com/ARWU-Methodology-2014.html
10. Слободняк И. А., Баенхаева А. В. К вопросу о методике проведения эффективности деятельности вузов // Экономический анализ: теория и практика, 2015. № 36, С. 50−60.
2. Информационно-аналитические материалы по результатам проведения мониторинга эффективности деятельности образовательных организаций высшего образования 2017 года. Центральный федеральный округ, г. Москва. URL: http://indicators.miccedu.ru/monitoring/_vpo/material.php?type=2&id=10 301
3. Голодникова А. Е., Ефремов А. А., Соболь Д. В., Цыганков Д. Б., Шклярук М. С.Регуляторная политика в России: основные тенденции и архитектура будущего. М.: Изд. НИУ ВШЭ, 2018. 192 с.
4. Гильотина от правительства: как власти хотят снизить требования к бизнесу // URL: https://www.rbc.ru/economics/15/01/2019/5c3df76f9a7947214d11adcf
5. Инструктивное письмо «О порядке предоставления данных по форме «Мониторинг по основным направлениям деятельности образовательной организации высшего образования за 2017 год (форма № 1 — Мониторинг)». Приложение к письму Минобрнауки № ИК-463/05 от 29.03.2018 «О проведении мониторинга эффективности образовательных организаций высшего образования в 2018 году». URL: file:///C:/Users/user/Downloads/ik463_05_ot29.pdf
6. Голодникова А. Е., Цыганков Д. Б.«Таргетирование» оценки регулирующего воздействия: международные подходы и российская практика // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 4. С. 7−40.
7. Марголин А. М., Бучнев О. А. Правотворческая деятельность: оценка регулирующего воздействия // Проблемы теории и практики управления. 2014. № 1.С. 24−28.
8. THE Methodology. How to use the rankings: Frequently asked questions. September, 28, 2015. URL: https://www.timeshighereducation.com/student/advice/how-use-rankings-frequently-asked-questions
9. Academic Ranking of World Universities. URL: http://www.shanghairanking.com/ARWU-Methodology-2014.html
10. Слободняк И. А., Баенхаева А. В. К вопросу о методике проведения эффективности деятельности вузов // Экономический анализ: теория и практика, 2015. № 36, С. 50−60.
Universities' work effectiveness monitoring: all-seeing eye of regulatory guillotine
Andrey M. MARGOLIN
E-mail: margolin-am@ranepa.ru
Doctor of economic sciences, professor, pro-rector of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (82/1, Vernadskogo pr., Moscow, 119 571, Russian Federation).
Abstract
In this article, basing on the open data of monitoring the effectiveness of universities in Moscow for 2017 and 2018 analysis, is shown that compulsory annual universities huge amount of reports have become detached from reality, and, per se, have become as a tribute to formalism. Moreover, universities often provide not enough reliable information. This could be hardly explained with technical mistakes. Inaccurate information addresses both to educational, scientific, economic and financial activities. It is shown that it is almost impossible to draw objective conclusions about the effectiveness of universities work on the basis of formal implementation the threshold values of monitoring indicators data. In addition, a significant part of indicators contained in the monitoring are duplicated in other reporting forms. For this reason, reports provided by universities are logical to be viewed from the point the use of the so-called "regulatory guillotine", which aim is to provide an informative analysis and adjustment (or even abolition) of existing regulatory legal acts. This issue of formal and redundant reporting is systemic. In this case, the particular names of universities have no special significance. Consequently, this
article uses numbered sequentially of universities, which reporting information illustrates the shortcomings of indicators used in monitoring.
Key words: universities' work effectiveness monitoring, regulatory guillotine, formal and redundant reporting, improving the system of indicators for assessment of the universities work
article uses numbered sequentially of universities, which reporting information illustrates the shortcomings of indicators used in monitoring.
Key words: universities' work effectiveness monitoring, regulatory guillotine, formal and redundant reporting, improving the system of indicators for assessment of the universities work
- Information and analytical materials on the results of monitoring the effectiveness of educational institutions of higher education in 2017. Central Federal district, Moscow, available at: http://indicators.miccedu.ru/monitoring/2017/vpo/material.php?type=2&id=10301 (Accessed 22 April 2019). (In Russian)
- Information and analytical materials on the results of monitoring the effectiveness of educational institutions of higher education in 2017. Central Federal district, Moscow, available at: http://indicators.miccedu.ru/monitoring/vpo/material.php?type=2&id=10301 (Accessed 22 April 2019). (In Russian)
- Golodnikova A. Е., Еfremov A. A., Sobol' D. V., Tsygankov D. B., Shklyaruk M. S. Regulatory policy in Russia: key trends and architecture of the future. Moscow, izdatel'stvo NIU VSHE, 2018, p. 192. (In Russian)
- Guillotine from the government: how the authorities want to reduce business requirements, available at: https://www.rbc.ru/economics/15/01/2019/5c3df76f9a7947214d11adcf (Accessed 2 May 2019). (In Russian)
- Guidance letter "On the procedure for providing data in the form of Monitoring of the main activities of the educational organization of higher education for 2017 (form № 1 — Monitoring)"，available at: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71813406/ (Accessed 22 May 2019). (In Russian)
- Golodnikova A.Е., Tsygankov D.B. (2015) Targetirovanie otsenki reguliruyushchego vozdejstviya: mezhdunarodnye podkhody i rossijskaya praktika [Targeting regulatory impact assessment: international approaches and Russian practice]. Public administration issues, no. 4, pp. 7–40. (In Russian)
- Margolin A. M., Buchnev O. A. (2014). Pravotvorcheskaya deyatel'nost': otsenka reguliruyushchego vozdejstviya [Law-making: regulatory impact assessment]. Problems of theory and practice of management, no. 1, pp. 24–28. (In Russian)
- The Methodology. How to use the rankings: Frequently asked questions，available at: https://www.timeshighereducation.com/student/advice/how-use-rankings-frequently-asked-questions (Accessed 22 May 2019). (In Russian)
- Academic Ranking of World Universities，available at: http://www.shanghairanking.com/ARWU-Methodology-2014.html (Accessed 22 May 2019). (In Russian)
- Slobodnyak I.A., Baenkhaeva A.V. (2015) K voprosu o metodike provedeniya monitoringa effektivnosti deyatel'nosti vuzov [On the issue of methods of monitoring the effectiveness of universities]. Economic analysis: theory and practice, no. 36, pp. 50–60. (In Russian)
Если статья была для вас полезной, расскажите о ней друзьям. Спасибо!