Модель законодательных изменений семейной формы общего образования

По данным Министерства просвещения Российской Федерации, в 2021 / 2022 учебном году количество детей на семейном образовании выросло на 30% по сравнению с предыдущим — с 10 тыс. до 13 тыс. человек. Основной причиной выбора семейного образования родители называют возможность самостоятельно проектировать образовательную траекторию ребенка в соответствии с запросами и требованиями семьи [Поливанова & Любицкая, 2017]. Многим родителям семейное образование предоставляет возможность дать детям такой уровень знаний и компетенций, который позволит им продолжить обучение в ведущих университетах страны, поскольку уровень образования в их регионе недостаточен [Хавенсон & Чиркина Т. А., 2019; Захаров & Адамович, 2020; Любицкая и др., 2022].

Стабильный рост количества детей, переходящих на семейную форму получения общего образования, связывается с формальным закреплением семейного образования как формы образования в Федеральном законе от 29 декабря 2012 г. № 273‑ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Закон об образовании), появлением и распространением онлайн-сообществ родителей, предпочитающих семейную форму, а также упрощением доступа к различным методическим материалам о семейной форме обучения.

Впервые в Российской Федерации форма семейного образования была установлена в статье 10 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266−1 «Об образовании» [Собрание законодательства РФ, 1996]; она предоставила родителям право «дать ребенку начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование в семье».

В настоящее время семейная форма получения образования регламентирована Законом об образовании, которым предусматриваются различные формы получения образования и формы обучения, а также гарантируется возможность их сочетания. Основной принцип, в соответствии с которым семейная форма получения образования реализуется в Российской Федерации, излагается в статье 43 Конституции Российской Федерации, устанавливающей равное право каждого на образование. Данное конституционное положение конкретизировано в статье 17 Закона об образовании.

В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона об образовании, образование может быть получено: 1) в организациях, осуществляющих образовательную деятельность (в очной, очно-заочной или заочной форме); 2) вне организаций, осуществляющих образовательную деятельность (в форме семейного образования и самообразования).

В настоящее время в России законодательно закреплены две формы получения образования и три формы обучения (рис. 1).

Согласно части 2 статьи 63 Закона об образовании, форма семейного образования для старших школьников может трансформироваться в самообразование. Право родителей выбирать форму обучения их детей установлено частью 2 статьи 63 Семейного кодекса Российской Федерации. Учитывая, что статьей 43 Конституции Российской Федерации гарантированы общедоступность и бесплатность основного общего образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, родители (законные представители) обуча­ющихся, выбирая получение образования в семейной форме, отказываются от получения образования в образовательных организациях и принимают на себя в том числе обязательства, возникающие при семейной форме получения образования (вне образовательных организаций).

В частности, при выборе семейной формы образования у родителей возникают обяза­тельства по обеспечению обучения в семейной форме образования — целенаправленной организации деятельности обучающегося по овладению знаниями, умениями, навыками и компетенциями, приобретению опыта деятельности и применения знаний в повседневной жизни, развитию способностей и формированию у обучающегося мотивации получения образования в течение всей жизни.

Как отмечалось ранее, согласно части 3 статьи 17 Закона об образовании, обучение в форме семейного образования предполагает право последующего прохождения промежуточной и государственной итоговой аттестации в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, а обучающиеся наделяются правовым статусом экстернов.

Под экстернами понимаются лица, зачисленные в организацию, осуществляющую образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам, для прохождения промежуточной и государственной итоговой аттестации (пункт 9 части 1 статьи 33 Закона об образовании).

Базовый подзаконный акт, в котором должны быть сделаны необходимые уточнения — это приказ Министерства просвещения Российской Федерации от 22 марта 2021 г. № 115 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам — образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования». Однако в указанном Порядке в основном воспроизводятся нормы Закона об образовании, на ряде из которых мы остановимся.

Проанализированные обращения граждан и представителей образовательных организаций на экспертно-аналитическом портале Лаборатории образовательного права Института образования НИУ ВШЭ «273‑ФЗ.РФ» [http://273-фз.рф/voprosy_i_otvety], на специализированных интернет-форумах и в группах в социальных сетях позволяют сформулировать основные проблемы, с которыми сталкиваются родители (законные представители) при получении их детьми общего образования в семейной форме.

Основой для анализа проблематики со стороны органов управления образования стали результаты запроса Комитета Государственной Думы Российской Федерации по образованию и науке в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В Комитет поступили предложения от 62 регионов.

Регионы обращали внимание на то, что форма семейного образования и самообразования остается не до конца регламентированной на уровне федерального законодательства. Кроме того, отмечалась необходимость готовых нормативных решений при сочетании форм обу­чения и форм образования.

Для оценки степени освоения образова­тельных программ в семейной форме регионы предлагают предусмотреть в Законе об образовании обязательность и периодичность прохождения промежуточной аттестации.

Анализ обращений граждан и предложений органов государственной власти субъектов Российской Федерации предоставил возможность выделить следующие группы проблем:

В соответствии с частью 3 статьи 34 Закона об образовании, лица, осваивающие основную образовательную программу в форме семейного образования, имеют право пройти экстерном промежуточную и государственную итоговую аттестацию в организации, осуществляющей образовательную дея­тельность по соответствующей имеющей государственную аккредитацию образовательной программе. Для прохождения промежуточной и государственной итоговой аттестации данные лица зачисляются в организацию, осуществляющую образовательную деятельность.

Необходимо обратить внимание на сложившееся в настоящее время неоднозначное толкование положений Закона об образовании о промежуточной аттестации лиц, осваивающих общее образование в семейной форме.

С одной стороны, ни в Законе об образовании, ни в подзаконных актах не содержится информации об обязанности проходить промежуточную аттестацию. Как было отмечено ранее, в соответствии с частью 3 статьи 34 Закона об образовании, «лица, осваивающие основную образовательную программу в форме семейного образования, имеют право пройти экстерном промежуточную и государственную итоговую аттестацию».

С другой стороны, довод об обязательности промежуточной аттестации косвенно подтверждается частью 10 статьи 58 Закона об образовании, в соответствии с которой обучающиеся, получающие общее образование в семейной форме, не ликвидировавшие в установленные сроки академической задолженности, продолжают получать образование в образовательной организации.

В то же время из комплексного толкования положений части 3 статьи 34 и части 10 статьи 58 Закона об образовании следует, что академическая задолженность может быть сформирована только в случае реализации обучающимся своего права пройти экстерном промежуточную и государственную итоговую аттестацию. Если обучающийся не реализовал данное право (не проходил промежуточную аттестацию), у него не может возникнуть обязанность продолжить освоение программы общего образования в образовательной организации.

Сложности с толкованием указанных норм могут приводить к тому, что на местах (в конкретных образовательных организациях или муниципалитетах) правоприменительная практика, выражающаяся в требовании или отсутствии требования проходить промежуточную аттестацию обучающимся в семейной форме, может существенно отличаться. Учитывая важность промежуточной аттестации как формы контроля освоения обучающимися образовательной программы, в целях соблюдения обязанности по получению основного общего образования и предотвращения оставления обу­чающимися образовательных организаций посредством использования семейной формы получения образования, целесообразно рассмотреть вопрос об установлении обязанности прохождения промежуточной аттестации лицами, получающими общее образование в семейной форме.

Согласно статье 58 Закона об образовании, форма и порядок проведения промежуточной аттестации обучающихся устанавливаются каждой конкретной образовательной организацией в соответствующем локальном нормативном акте.

В соответствии с частью 1 статьи 35 Закона об образовании, обучающимся, осваивающим основные образовательные программы за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, в пределах федеральных государственных образова­тельных стандартов, организациями, осуществляющими образовательную деятельность, бесплатно предоставляются в пользование на время получения образования учебники и учебные пособия, а также учебно-методические материалы, средства обучения и воспитания.

Экстерны зачисляются в образовательную организацию в целях прохождения промежуточной и государственной итоговой аттестации. Правоотношения между общеобразовательной организацией, родителями (законными представителями) обучающегося и обучающимися возникают по поводу и на время прохождения промежуточной и государственной итоговой аттестации. Следуя букве закона, можно предположить, что академические права обучающихся распространяются на экстернов тольк­о в период действия таких правоотношений. Данная позиция подтверждается Законом об образовании: в соответствии с частью 3 статьи 34, экстерны пользуются академическими правами обучающихся по соответствующей образовательной программе при прохождении аттестации.

Таким образом, исходя из толкования положений Закона об образовании, учебники и учебные пособия предоставляются обучающимся, получающим общее образование в семейной форме, только во время прохождения аттестации.

Такая формулировка вызывает вопрос о конкретизации «времени прохождения аттестации». Если это только то время, которое приходится на проведение самого экзамена, то пользование учебниками и учебными пособиями на экзамене, как правило, запрещено, и смысл такого обеспечения теряется. Здравый смысл говорит о том, что «прохождение аттестации» должно включать в себя некий подготовительный этап, но законодательно он никак не определен. В данном случае очевидно наличие противоречия, которое необходимо разрешить. Образовательная организация вправе по собственному усмотрению и при наличии необходимых ресурсов в биб­лиотечном фонде предоставить учебники и учебные пособия на более длительный срок, например в течение всего учебного года. Однако действующим законодательством такая обязанность образовательной организации не установлена.

Если смотреть более широко на академические права, которые предоставляются обучающимся и которыми могут воспользоваться экстерны, в части 1 статьи 34 Закона об образовании мы увидим следующее:

 — выбор организации, осуществляющей образовательную деятельность, формы получения образования и формы обучения после получения основного общего образования или после достижения восемнадцати лет (пункт 1);

 — зачет организацией, осуществляющей образовательную деятельность, результатов освоения обучающимися учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), практики, дополнительных образовательных программ в других организациях, осуществляющих образовательную деятельность (пункт 7);

 — участие в управлении образовательной организацией в порядке, установленном ее уставом (пункт 17);

 — обжалование актов образовательной организации в установленном законодательством Российской Федерации порядке (пункт 19);

 — бесплатное пользование библиотечно-информационными ресурсами, учебной, производственной, научной базой образовательной организации (пункт 20);

 — пользование в порядке, установленном локальными нормативными актами, лечебно-оздоровительной инфраструктурой, объектами культуры и объектами спорта образовательной организации (пункт 21);

 — развитие своих творческих способностей и интересов, включая участие в конкурсах, олимпиадах, выставках, смотрах, физкультурных мероприятиях, спортивных мероприятиях, в том числе в официальных спортивных соревнованиях и других массовых мероприятиях (пункт 22);

 — поощрение за успехи в учебной, физкультур­ной, спортивной, общественной, научной, научно-технической, творческой, экспериментальной и инновационной деятельности (пункт 26).

Большинство из этих прав не может быть реализовано в сроки, ограниченные временем прохождения промежуточной и государственной итоговой аттестации.

Представляется важным обратить внимание на требования части 4 статьи 58, в соответствии с которыми образовательные организации обязаны создать обучающемуся в форме семейного образования условия для ликвидации академической задолженности и обеспечить контроль за своевременностью ее ликвидации. Таким образом, взаимодействие между образовательной организацией и экстерном не может быть сведено только к процедуре аттестации.

Для приведения этих норм в соответствие с нормативами предлагается снять ограничение «при прохождении аттестации», что позволит обучающимся пользоваться учебниками, получать льготы на проезд и посещение учреждений культу­ры, участвовать в мероприятиях, проводимых образовательной организацией, реализовать целый ряд других академических прав и получать меры поддержки.

Ряд вопросов по организации семейной формы получения общего образования, в частности компенсации родителям (законным представителям) обучающихся, подлежит регулированию на уровне субъектов Российской Федерации.

Необходимо отметить, что в целом категория «компенсация» в случае реализации семейной формы получения общего образования не является корректной. Выплата компенсаций, как правило, предусматривается в целях материальной поддержки и для восстановления материального положения субъекта права. Таким примером может являться компенсация родительской платы за присмотр и уход за детьми в государственных и муниципальных образовательных организациях (часть 5 статьи 65 Закона об образовании).

В случае семейной формы образования родители (законные представители) возлагают на себя функцию общеобразовательной организации, в которой мог бы обучаться их ребенок и которая бы получила бюджетные средства на реализацию образовательной программы для этого ребенка. В связи с этим представляется необходимым именовать такие выплаты не компенсацией, а обеспечением (возмещением) затрат родителей (законных представителей) обучающихся, получающих общее образование в семейной форме.

В настоящее время компенсации фактически выплачиваются в пяти субъектах Российской Федерации: Пермском крае [Постановление Правительства Пермского края], Тамбовской (в виде пособия на ребенка [Закон Тамбовской области]), Тульской [Закон Тульской области], Свердловской [Закон Свердловской области] и Омской областях [Приказ Министерства образования Омской области].

Интересная ситуация складывается в Московской области. Выплата компенсаций в законодательстве области не предусмотрена, однако производится отдельными муниципальными образованиями из местных бюджетов, например в г. Пушкино, г. Коломне [Постановление Администрации городского округа Коломна], г. Балашихе.

В Пермском крае Постановлением Правительства Пермского края от 17 сентября 2013 г. № 1224‑п «Об утверждении Порядка предоставления компенсации затрат родителям (законным представителям) на получение обучающимися начального общего, основного общего, среднего общего образования в форме семейного образования в Пермском крае» регламентирован порядок выплаты компенсаций родителям, чьи дети получают общее образование в семейной форме.

Объем компенсации составляет 80% от расчетного показателя расходов на одного обучающегося. Оставшиеся 20% средств предоставляются образовательной организации на расходы по проведению для такого обучающегося мероприятий по промежуточной и итоговой аттестации.

Законодательством субъектов Российской Федерации должен быть установлен порядок обеспечения (возмещения) затрат родителей (законных представителей) обучающихся, получающих общее образование в семейной форме.

Рекомендуется устанавливать размер обеспечения (возмещения) затрат родителей (законных представителей) в объеме норматива финансирования общеобразовательных организаций на реализацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования, за вычетом расходов на проведение промежуточной и итоговой аттестации. В противном случае возникает ситуация «дискриминационного» финансирования, при которой расходы на проведение промежуточной и итоговой аттестации, уже заложенные в нормативе финансирования, не остаются у организации, осуществляющей образовательную деятельность, а выплачиваются родителям, при этом указанные суммы еще раз поступают в данную организацию. Неполное перечисление средств норматива финансирования родителям (законным представителям) обучающихся обосновывается необходимостью обеспечения проведения промежуточной и итоговой аттестации обучающихся на бесплатной основе.

Инструментом реализации обеспечения (возмещения) затрат может стать персонифицированное финансирование семейной формы получения общего образования через социальный сертификат, введение которого предусмотрено частью 7 статьи 2 Федерального закона от 13 июля 2020 г. № 189‑ФЗ «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере». Часть сертификата может расходоваться на оплату услуг образовательной организации по реализации части образовательной программы и проведению промежуточной аттестации, а другая — в целях обеспечения (возмещения) затрат родителей (законных представителей), связанных с организацией семейной формы получения образования.

Единое правовое регулирование вопросов обеспечения (возмещения) затрат родителей (законных представителей) обучающихся, получающих общее образование в семейной форме, обеспечит полноценную реализацию модели организации оказания государственных (муниципальных) услуг на принципе «деньги следуют за человеком».

Часть 4 статьи 17 Закона об образовании однозначно говорит о том, что допускается сочетание различных форм получения образования и форм обучения.

Приказом Министерства просвещения Российской Федерации от 22 марта 2021 г. № 115 «Об утверждении Порядка организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам — образовательным программам начально­го общего, основного общего и среднего общего образования» установлено, что обучающийся, получающий образование в форме семейного образования, по решению родителей (законных представителей) с учетом его мнения на любом этапе обучения вправе продолжить образование в любой иной форме, предусмотренной законодательством Российской Федерации в сфере образования, либо вправе сочетать формы получения образования и обучения.

Если родителями (законными представителями) с учетом мнения ребенка будет принято решение о получении им образования по нескольким предметам в образова­тельной организации, а в остальной части — в форме семейного образования, то такой вариант формально юридически может быть реализован. Формой реализации такого права может являться индивидуальный учебный план, правила составления которого регламентируются самостоятельно образовательной организацией.

Однако на практике отсутствует понимание, каким образом может быть реализовано сочетание получения общего образования в и вне образовательной организации, несмотря на то, что родители (законные представители) ссыла­ются на такое право. Это свидетельствует об отсутствии ло­кальных нормативных актов общеобразовательных организаций, к которым прикрепляется обучающийся, а также механизмов реализации сочетания форм обучения.

Механизм финансирования деятельности образовательных организаций при сочетании различных форм получения образования (семейная форма) и форм обучения (в организации, осуществляющей образовательную деятельность) должен предусматривать затраты, покрывающие освоение отдельных компонентов образовательной программы в организации.

Какие‑либо методические документы, дающие представление о том, каким образом рассчитывать «стоимость» отдельных компонентов образовательной программы, на сегодняшний день отсутствуют.

Сочетание различных форм получения образования и форм обучения при освоении образовательных программ общего образования также вызывает ряд трудностей организационного плана, они связаны с необходимостью совмещения классно-урочной формы организации учебного процесса и относительно свободного графика посещения занятий. Немаловажным остается вопрос обеспечения безопасности обучающегося, особенно в то время, когда он может нахо­диться в образовательной организации, но при этом не посещает в тот или иной момент занятия.

Законом об образовании гарантирована возможность получения общего образования в форме семейного образования. Семейная форма получения общего образования должна реализовываться в рамках следующей модели.

1. Выбор формы образования и формы обучения является одной из академических свобод обу­чающихся. Органы местного самоуправления должны осуществлять информирование родителей (законных представителей) обучающихся о порядке перехода на семейную форму получения общего образования, прохождения промежуточной и итоговой аттестации и иных аспектах реализации семейной формы. Нуждается в уточнении порядок перехода на семейную форму получения общего образования, а также модели организации получения общего образования в семейной форме: исключительно вне образовательной организации или посредством сочетания форм получения образования.

2. Предлагается упростить порядок выбора формы получения общего образования, в том числе посредством портала государственных услуг. Это позволит оперативно в бездокументарной форме информировать органы местного самоуправления о выборе семейной формы получения общего образования.

3. Необходима дополнительная регламентация промежуточной аттестации обучающихся как меры по контролю за освоением образовательной программы. Прохождение промежуточной аттестации должно стать обязанностью обучающихся, получающих общее образование в семейной форме.

4. Законодательством субъектов Российской Федерации должен быть предусмотрен порядок обеспечения (возмещения) затрат родителей (законных представителей) обучающихся, получающих общее образование в семейной форме. Размер обеспечения (возмещения) затрат родителей (законных представителей) должен быть равен объему норматива финансирования общеобразовательных организаций на реализацию образовательных программ начально­го общего, основного общего, среднего общего образования за вычетом расходов на проведение промежуточной и итоговой аттестации. Инструментом реализации обеспечения (возмещения) затрат может стать социальный сертификат (персонифицированное финансирование семейной формы получения общего образования).

5. Законом об образовании гарантируется возможность сочетания форм получения образования и форм обучения. Если родителями (законными представителями) с учетом мнения ребенка будет принято решение о получении им образования по нескольким предметам в образовательной организации, а в ос­тальной части — в форме семейного образования, обучение в пределах образова­тельной программы осуществляется образовательной организацией по индивидуальному учебному плану. Механизм реализации сочетания форм получения образования и форм обучения необходимо отразить в порядке организации и осуществления образова­тельной дея­тельности по основным общеобразовательным программам.

6. Финансирование расходов по организации обу­чения обучающихся по индивидуальному учебному плану, предполагающему сочетание очной формы обучения и семейной формы о­бразования, может быть обеспечено посредством включения части объема норматива финансирования, соответствующего части о­бразовательной программы, в государственное (муниципальное) задание общеобразова­тельной организации, либо посредством социального сертификата.

7. Следует исключить действующие в настоящее время ограничения в виде периода промежуточной аттестации для обеспечения обучающихся, получающих общее образование в семейной форме, учебниками и учебными пособиями и обеспечения реализации других академических прав и мер поддержки.

8. Необходимо разработать и довести до органов местного самоуправления, осуществляющих управление образованием, и образовательных организаций типовой договор о получении общего образования в семейной форме и типовой договор о получении общего образования с использованием сочетания форм обучения.

Указанные положения реализации семейной формы образования и сочетания различных форм получения образования и форм обучения при освоении образовательных программ общего образования должны учитываться при разработке предложений по совершенствованию законодательства в исследуемой области.

1. Закон Свердловской области от 15 сентября 2013 г. № 78-ОЗ «Об образовании в Свердловской области», ст. 29. Областная газета, 17 июля 2013, 334–337.

2. Закон Тамбовской области от 3 марта 2009 г. № 502-З «О пособии на ребенка в Тамбовской области», ст. 1. Тамбовская жизнь, 11 марта 2009, 83.

3. Закон Тульской области от 30.09.2013 г. № 1989-ЗТО «Об образовании», ст. 8-1. Тульские известия, 03 октября 2013, 145.

4. Захаров А. Б., Адамович К. А. (2020). Региональные различия в доступе к образовательным ресурсам, в академических результатах и в траекториях российских учащихся. Экономическая социология, 21(1), 60–80.

5. Любицкая К. А., Янкевич С. В., Княгинина Н. В., Петякина Е. В. (2022). Семейное образование в России: барьеры и механизмы их преодоления. Мониторинг общественного мнения: Экономические и социальные перемены, 1, 143–157.

6. Поливанова К. Н., Любицкая К. А. (2017). Семейное образование в России и за рубежом. Современная зарубежная психология, 6(2), 72–80.

7. Постановление Администрации городского округа Коломна Московской области от 12 февраля 2013 г. № 396 «Об утверждении Положения о семейном образовании в городском округе Коломна и Порядка возмещения затрат родителям (законным представителям), осуществляющим обучение несовершеннолетнего ребенка в форме семейного образования в городском округе Коломна». http://base.garant.ru/36842348/ (дата обращения: 06.06.2019).

8. Приказ Министерства образования Омской области от 16 сентября 2015 г. № 39 «Об утверждении Порядков выплаты компенсации при получении ребенком общего образования в форме семейного образования».

9. Постановление Правительства Пермского края от 17 сентября 2013 г. № 1224-п «Об утверждении Порядка предоставления компенсации затрат родителям (законным представителям) на получение обучающимися начального общего, основного общего, среднего общего образования в форме семейного образования в Пермском крае». Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края, 23 сентября 2013, 37.

10. Постановление Правительства Свердловской области от 10 июля 2013 г. № 873-ПП «Об утверждении Порядка финансирования расходов, связанных с получением начального общего, основного общего, среднего общего образования в форме семейного образования». Областная газета, 17 июля 2013, 334–337.

11. Собрание законодательства РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.

12. Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 150.

13. Хавенсон Т. Е., Чиркина Т. А. (2019). Образовательный выбор учащихся после 9-го и 11-го классов: сравнение первичных и вторичных эффектов социально-экономического положения семьи. Журнал исследований социальной политики, 17(4), 539–554.

14. http://273-фз.рф/voprosy_i_otvety.