Общественная палата РФ: роль частного образования для будущего страны

На площадке Общественной палаты была проведена масштабная работа по анализу проблем негосударственного образования и подготовке возможных решений.

Негосударственные образовательные организации вносят значи­тельный вклад в укрепление человеческого потенциала России. Дополнительные места, создаваемые частными детскими садами, решают проблему очередей. В частных школах появляются и тиражируются инновационные модели, создаются индивидуальные программы как для талантливых, так и для наиболее уязвимых детей. А в колледжах и вузах готовят специалистов по редким и востребованным профессиям. Частные образовательные организации пользуются мерами господдержки. Особенно значима она была в период пандемии. Но остаются и нерешенные проблемы: недостатки нормативной базы при покупке и использовании госимушества, при возмещении расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг, другие правовые и экономические вопросы.

Поэтому Палата рекомендовала Правительству рассмотреть возможность принятия ряда новых мер. Например, предоставить льготы на аренду для образовательных некоммерческих организаций, установить возможность безвозмездного использования государственного и муниципального имущества. Кроме того, предлагается привести предоставлять государственные субсидии на основании соответствия требованиям закона, без проведения дополнительных конкурсов. Уверена, реализация этих предложений будет огромным шагом в сторону построения ориентированной на граждан России эффективной системы образования.

В Правительство РФ, Минпросвещения и Минэкономразвития отправлены рекомендации Общественной палаты РФ. Считаю, что это важное и знаковое событие для всех работающих и обучающихся в общественных школах современной России. Законодательство давно созрело для серьезного шага навстречу интересам российских граждан, обучающих своих детей в частных детских садах, школах, колледжах, вузах. Да, число их не превышает 1,5%, но 1 миллион обучающихся вполне заслуживает равных условий обучения и воспитания.

Именно в общественной школе создаются и отрабатываются педагогические инновации, в первую очередь, направленные на субъектов образования, обеспечивая связь педагогических традиций с проектированием будущего образования. Поэтому поддержка государством субъектов общественной школы важна для всего образования нашей страны. А ведь именно инновационные школы, независимо от их организационно-правовых форм, — это в первую очередь «общественные школы», т. к. их основа и идеология формируются исходя из вектора общественных интересов в данный исторический момент. Это вносит существенный прорыв в образовании, в эти моменты общественность начинает реально влиять на формирование образовательной политики, когда именно гражданское общество становится «заказчиком направленности развития образования, объективным контролером и оценщиком успехов в этой области».

Рекомендации Общественной палаты РФ явились результатом работы целого ряда круглых столов по различным темам функционирования частного образования. В них нашли отражение такие важнейшие темы:

 — проблемы правового характера;
 — участие частных образовательных организаций в государственных программах, национальных проектах;
 — раннее назначение страховых пенсий по старости;
 — доступ к институтам повышения квалификации;
 — проблемы экономического характера в части долгосрочной льготной аренды, получения субсидий, доступа к кредитным продуктам.

Очень важно, что Общественная палата РФ обратилась в Правительство России с предложением предоставлять частным образовательным организациям государственное и / или муниципальное имущество в безвозмездное пользование, а также на создание правовых условий для возникновения, изменения и прекращения соответствующих правоотношений. Это важнейшая часть обращения.

К сожалению, в рекомендациях не отражен ряд, может быть, не таких важных, но тем не менее принципиальных вопросов, касающихся дискриминации частных образовательных организаций. В частности, выплаты денежного вознаграждения за классное руководство педагогическим работникам общеобразовательных организаций и обеспечение бесплатным горячим питанием обучающихся по образовательным программам начального общего образования.

При создании документа огромную работу провел руководитель правового отдела АСНООР Владимир Александрович Зайцев. Мы искренне благодарим его за высочайший профессионализм и документальную точность в суждениях.

От имени АСНООР огромную благодарность выражаю председателю Комиссии по просвещению ОП РФ Наталье Васильевне Кравченко, без постоянного и непосредственного участия которой документ не появился бы на свет.

Хочу поблагодарить за большую работу моих коллег, актив АСНООР и в первую очередь «мотор» и «рупор» нашей организации — главного редактора и основателя EdExpert, заместителя Председателя правления АСНООР Дениса Леонидовича Кравченко.

Будем ждать положительных решений в правительстве.

По мнению участников мероприятий, субсидии, прямо предусмотренные федеральным законом, должны предоставляться без проведения отбора в форме конкурсов либо запросов предложений. Такие субсидии должны предоставляться исходя из соответствия частных образовательных организаций, в которых граждане получают образование, критериям, указанным в законодательстве, и исходя из бюджетных ассигнований, предусмотренных по соответствующим целевым статьям законами субъектов Российской Федерации о бюджете на финансовый год и плановый период.

1.4. Неопределенность, связанная с перспективой отмены правовой нормы, предусмотренной подпунктом 13.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», регулирующей финансовое обеспечение органами государственной власти субъектов Российской Федерации получения образования в частных дошкольных и общеобразовательных организациях. Отмена указанной нормы предполагается в контексте совершенствования правового регулирования организации публичной власти, осуществляемой во исполнение положений Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 414-ФЗ). Предполагается, что перечень законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу, будет расширяться, полномочия органов в сфере образования, определенные в пункте 6 части 1 статьи 8 Закона об образовании, соответственно, также могут измениться.

1.5. Недостаточная определенность правовых норм, касающихся согласования федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, перечней индикаторов риска нарушения обязательных требований, утверждаемых федеральными органами исполнительной власти и государственными корпорациями (далее — перечни индикаторов риска).

По мнению участников круглых столов, отрицательное воздействие внеплановых мероприятий по контролю и надзору на непрерывность образовательной деятельности может быть минимизировано, если стадия согласования перечней индикаторов риска будет предполагать элементы информационной открытости, выражающиеся в публичном обсуждении проекта решения о согласовании. Такое публичное обсуждение, с точки зрения участников обсуждений, может положительно воздействовать на учет при согласовании особенностей реализации образовательных программ, современных научных представлений об организации образовательного процесса, социально-экономических условий осуществления образовательной деятельности.

Недостаточное развитие нормативно-правовой базы для приобретения частными образовательными организациями в собственность арендуемого ими имущества, находящегося в государственной или в муниципальной собственности; предоставления указанным организациям льгот по арендной плате за государственное либо муниципальное имущество; передачи им такого имущества в безвозмездное пользование.

Участники круглых столов отметили, что к образовательным организациям не применяется Федеральный закон от 22 июля 2008 года № 159-ФЗ
«Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», поскольку согласно части 1 статьи 22 Закона об образовании образовательные организации создаются в форме, установленной гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций.

При этом из части 1 статьи 4 Федерального закона от 24 июля 2007 года
№ 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (далее — Закон № 209-ФЗ) следует, что к субъектам малого и среднего предпринимательства относятся зарегистрированные в соответствии с законодательством Российской Федерации и соответствующие условиям, установленным частью 1.1 статьи 4 Закона № 209-ФЗ, хозяйственные общества, хозяйственные товарищества, хозяйственные партнерства, производственные кооперативы, потребительские кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства и индивидуальные предприниматели. Некоммерческие организации, за исключением потребительских кооперативов, субъектами малого либо среднего предпринимательства не являются, в связи с чем не вправе претендовать на применение к ним особого правового регулирования, определенного в Законе № 209-ФЗ в части отчуждения государственного либо муниципального имущества.

Таким образом, в ходе мероприятий была подчеркнута актуальность совершенствования федерального законодательства и установления особенностей приватизации государственного или муниципального имущества некоммерческими организациями, в том числе образовательными.

В соответствии с пунктами 1 и 6 статьи 31.1 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее — Закон о некоммерческих организациях) органы государственной власти, органы публичной власти федеральной территории и органы местного самоуправления в соответствии с установленными федеральными законами полномочиями могут оказывать имущественную поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям путем передачи во владение и (или) в пользование им государственного или муниципального имущества. Однако из указанной правовой нормы не следует, что поддержка выражается в предоставлении имущества по льготной ставке арендной платы. Между тем именно льготная аренда в силу экономического положения некоммерческих организаций является наиболее эффективным инструментом поддержки социально ориентированных организаций, в том числе образовательных некоммерческих организаций.

Участники круглых столов также отметили, что в пункте 6 статьи 31.1 Закона о некоммерческих организациях не используется понятие «безвозмездное пользование», что создает проблемы взаимодействия между частными образовательными организациями, органами государственной власти и органами местного самоуправления в процессе правоприменения.

1.6. Недостаточная представленность проблематики частных образовательных организаций в государственных программах, национальных проектах.

1.7. Нерешенность проблемы реализации педагогическими работниками образовательных организаций, созданных в форме автономных некоммерческих организаций, права на назначение страховой пенсии по старости ранее достижения возраста, установленного статьей 8 Федерального закона от
28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», вследствие несовершенства юридической техники, применяемой в Списке должностей и учреждений, работа в которых засчитывается в стаж работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости лицам, осуществляющим педагогическую деятельность в учреждениях для детей, в соответствии с подпунктом 19 пункта 1 статьи 27 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2002 года № 781 (далее — Список). В частности, используемые в Списке наименования должностей педагогических работников не соответствуют действующему в настоящее время перечню должностей педагогических работников, занятых в сфере образования.

1.8. Недостаточная обеспеченность равенства педагогических работников частных, государственных и муниципальных организаций в части доступа к институтам повышения квалификации, проявляющаяся в недостаточной популярности таких механизмов поддержки частных образовательных организаций, как:

 — субсидирование возмещения затрат, связанных с оплатой работодателями платных образовательных услуг по повышению квалификации педагогических работников;

­- стимулирование частных образовательных организаций к разработке и реализации программ повышения квалификации педагогических работников, которое не является обязанностью работодателя.

1.9. Тенденция к изменению правовой природы мониторинга системы образования в сторону его возможной постепенной (при условии внесения соответствующих изменений в законодательство) трансформации в инструмент государственного и муниципального контроля и надзора.

В ходе мероприятий было отмечено, что обеспокоенность образовательного сообщества обусловлена подходом законодателя к формированию системы мониторинга образования. Так, согласно части 3 статьи 97 Закона об образовании в рамках мониторинга в системе образования осуществляется аккредитационный мониторинг, предметом которого является систематическое стандартизированное наблюдение за выполнением организациями, осуществляющими образовательную деятельность, аккредитационных показателей. Данные изменения внесены в часть 3 статьи 97 Закона об образовании Федеральным законом от 11 июня 2021 года № 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации“».

Участники круглых столов согласились, что приведенный подход требует дополнительного обсуждения, мониторинг системы образования имеет иную правовую природу, отличную от юридической сущности аккредитационного мониторинга.

2. Проблемы экономического характера, к которым относится отсутствие устойчивой практики льготной аренды муниципальной или государственной собственности, долгосрочных арендных договоров на срок более пяти лет с частными образовательными организациями. По сообщениям участников мероприятий, в настоящее время частные образовательные организации получают в пользование здания и помещения по договорам аренды, предусматривающим чрезвычайно высокую арендную плату.

Помимо этого, согласно пункту 6 части 1 статьи 8 Закона об образовании, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено финансовое обеспечение получения дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг).

Таким образом, являющиеся получателями субсидий частные образовательные организации, если иное не предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации, несут расходы на содержание зданий и оплату коммунальных услуг. Соответствующие расходы не возмещаются субсидиями, предусмотренными пунктом 6 части 1 статьи 8 Закона об образовании.

Помимо вышеизложенного, участниками мероприятий было подчеркнуто, что Общественной палатой неоднократно отмечалась проблема отсутствия равных условий деятельности государственных и частных образовательных организаций дошкольного образования, а также групп дошкольного образования частных общеобразовательных организаций в части выделения денежных средств на уход и присмотр за детьми.

К иным экономическим проблемам частных образовательных организаций участниками круглых столов были отнесены отсутствие полноценного доступа к кредитным продуктам, неравные условия получения государственного заказа на подготовку специалистов частными организациями специального и высшего образования, отсутствие возможности использования материнского капитала для оплаты образовательных услуг, оказываемых индивидуальными предпринимателями и коммерческими организациями.

Кроме того, отмечаются и проблемы, связанные с отсутствием однозначно сформулированной позиции государственных органов в отношении частного образования; недостаточностью в федеральных средствах массовой информации достоверной информации о работе частных образовательных организаций; отсутствием специальных показателей доли участия негосударственных образовательных организаций в анализе реализации программы сертификатов персонифицированного дополнительного образования; отсутствием независимой профессиональной общественной оценки качества образования негосударственных образовательных организаций.

В ходе мероприятий была отмечена важность создания равных конкурентных условий для государственных и частных образовательных организаций, что будет способствовать обеспечению доступности образования в целом. Однако на сегодняшний день, по мнению участников мероприятий, в программах стратегического развития большинства субъектов Российской Федерации, а также в национальном проекте «Образование» отсутствует упоминание о системном развитии образовательных организаций негосударственного сектора (в разделе VI национального проекта «Образование» упоминается об отдельных механизмах государственно-частного партнерства, в частности, о строительстве 25 пилотных школ нового типа с привлечением негосударственных средств).

Участники круглых столов подчеркнули значимость государственной поддержки частного образования, поскольку, по их оценке, минимальная поддержка негосударственного образования, например в рамках передачи доверительного управления образовательной организацией негосударственному сектору, приводит к сокращению бюджетных расходов на 30−40 процентов за счет сокращения государственных расходов на закупку канцелярии, ремонт здания, оборудования, выплату заработной платы и других расходов.

Среди проблем взаимодействия предприятий и образовательных организаций, реализующих программы средне-специального образования, участники мероприятий отметили отсутствие заинтересованности предприятий в подготовке обучающихся образовательных организаций, поскольку обучающиеся по окончании образовательной организации не работают на предприятиях, участвовавших в их обучении.

Особое внимание на круглых столах было посвящено обсуждению реализации образовательных проектов, направленных на обучение финансовой грамоте несовершеннолетних.

Учитывая изложенное по итогам прошедших мероприятий, Общественная палата Российской Федерации рекомендует:

Правительству Российской Федерации

Рассмотреть возможность:

1. Разработки и реализации комплекса мер, направленных на стимулирование предоставления льгот по арендной плате частным образовательным организациям при заключении соответствующих соглашений при аренде государственного и муниципального имущества.

2. Реализации мер, направленных на стимулирование субъектов Российской Федерации и муниципальных образований предоставлять частным образовательным организациям государственное и/или муниципальное имущество в безвозмездное пользование, а также на создание правовых условий для возникновения, изменения и прекращения соответствующих правоотношений.

3. Внесения изменений в бюджетное законодательство Российской Федерации, в том числе в постановление Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 № 1492 «Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации», согласно которым общие требования к нормативным правовым актам, устанавливающим порядок предоставления субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации, в части проведения отбора в виде конкурса и запроса предложений не применяются к нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, устанавливающим порядок предоставления частным образовательным организациям субсидий, указанных в пункте 6 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».

4. Поручения Аналитическому центру при Правительстве Российской Федерации в 2022—2024 годах проведения мониторинга с привлечением экспертного сообщества воздействия Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» на правоотношения, складывающиеся в сфере образования, в частности на реализацию органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, предусмотренных пунктом 6 части 1 статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (предоставление субсидий частным образовательным организациям в целях финансового обеспечения получения гражданами образования).

5. Имплементации комплекса мер, направленных на предотвращение отрицательного воздействия на образовательную деятельность внеплановых контрольных и надзорных мероприятий, в том числе посредством дополнения действующего законодательства нормой, предусматривающей процедуру открытого обсуждения проекта решения о согласовании (согласно абзацу 1 части 10 статьи 23 Федерального закона от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации») федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, перечней индикаторов риска нарушения обязательных требований, утверждаемых федеральными органами исполнительной власти и государственными корпорациями, осуществляющими функции по нормативно-правовому регулированию.

6. Разработки и внесения изменений в часть 3 статьи 97 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» в части исключения слов «В рамках мониторинга в системе образования осуществляется аккредитационный мониторинг, предметом которого является систематическое стандартизированное наблюдение за выполнением организациями, осуществляющими образовательную деятельность, аккредитационных показателей», а также изменений в часть 5 статьи 97 указанной структурной единицы в части исключения слов «включая порядок осуществления аккредитационного мониторинга и применения его результатов» и дополнения приведенного Федерального закона статьей 97.1, устанавливающей, что предметом аккредитационного мониторинга является систематическое стандартизированное наблюдение за выполнением организациями, осуществляющими образовательную деятельность, аккредитационных показателей. При этом порядок проведения аккредитационного мониторинга и применения его результатов должен устанавливаться Правительством Российской Федерации.

7. Дополнения пункта 8 раздела II Национального плана («дорожной карты») развития конкуренции в Российской Федерации на 2021−2025 годы, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2021 года № 2424-р, ожидаемым результатом развития конкуренции в сфере образования: разработкой в субъектах Российской Федерации мер поддержки частных общеобразовательных организаций, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования, с указанием на то, что доля граждан, получающих общее образование в частных образовательных организациях, к 2025 году будет возрастать вследствие улучшения конкурентной среды на рынке образовательных услуг.

Министерству экономического развития Российской Федерации с участием Министерства просвещения Российской Федерации рассмотреть возможность разработки проекта федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной или в муниципальной собственности и арендуемого частными образовательными организациями, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в целях создания условий для приватизации частными образовательными организациями государственного или муниципального имущества для дальнейшего использования такого имущества в образовательных целях, предусмотрев антикоррупционные правовые механизмы для защиты публичных интересов, а также запрет на отчуждение приватизированного имущества иным лицам, за исключением образовательных организаций.

Министерству просвещения Российской Федерации рассмотреть возможность разработки проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон „Об образовании в Российской Федерации“», предусматривающего дополнение статьи 8 Федерального закона от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» частью 2.1, закрепляющей право органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществлять дополнительное финансовое обеспечение получения гражданами дошкольного образования в частных дошкольных образовательных организациях, дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования в частных общеобразовательных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию основным общеобразовательным программам, посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат на содержание зданий и оплату коммунальных услуг.